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产业基金投资基础设施的PPP模式探索
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摘要:基础设施建设受经济周期的影响较小,并可以有效抵抗通货膨胀、实现资产升值,对于产业基金具有较大的吸引力。本文在对基础设施建设、PPP模式运作、产业基金投资分析研究的基础上提出了产业基金投资基础设施的PPP模式方案,就重点问题进行了详细阐述,提出了可操作的路径,并就推进产业基金投资基础设施的PPP模式提出了实施建议。

 

一、产业基金投资基础设施的意义

 基础设施产业是经济发展的先行产业,完善的基础设施建设是经济繁荣的必要前提。长期以来,由于我国在基础设施建设中的投融资体制造成的投资壁垒,一方面使得我国基础设施建设资金来源十分有限,造成了基础设施有效供给的严重不足和有效需求日益增长之间的尖锐矛盾;另一方面,过度依靠增加财政支出和银行资金供应使得我国的直接融资和间接融资比例严重失衡,银行系统的风险与压力巨大。产业投资基金投资基础设施具有重要的现实意义:

1、是有利于填补基础设施建设的巨额资金缺口,减轻国家财政负担。在未来一段时间里,我国基础设施建设的资金供求矛盾仍将十分突出,根据国家发改委的有关预测,在“十二五”期间,我国基础设施的投资规模将达到7万亿元,此外,其它公共建设领域也都存在着巨大的资金需求。显然,目前的资金来源格局无法满足基础设施建设的巨额资金需求。产业投资基金投资基础设施,可以有效解决资金缺口问题;以市场化的融资方式,降低基础设施企业的负债率,确保基础设施建设的健康平稳发展。

2、是以基金投资的产权约束优势和基金的专家管理优势,能有效提高基础设施投资及运营效率。民间资金进入基建领域,以及基金公司作为投资者与基础设施产业之间的中间平台,对投资风险承担责任,有助于实行市场化的投资策略,杜绝政府投资下权责不清的弊端,有利于提高基础设施项目的运营管理效率,提高基建项目的盈利能力。

3、是有利于刺激社会投资,促进居民储蓄转化为有效投资,为社会提供稳定资金收益投资渠道。随着社会经济的发展,我国已经形成巨额的金融资产,大量的民间资金以银行存款的形式存在。大量资金游离于实体经济,不利于资本的周转。基础设施产业投资基金有利于促进居民储蓄向投资转化,为民间资本开辟了一条风险较低、收益较稳定的投资渠道,促进国民整体财富的和谐分配与增长。

二、基础设施投资的PPP模式

 上世纪80年代初,英国鼓励私人资本参与到公共基础设施建设中去,发展到90年代初期,这种建设模式逐渐发展成PPP模式。自此,该模式不断被其它国家所接受,并广泛应用于收费公路、铁路、机场等基础设施建设领域同时,也较频繁地应用到污水及废弃物处理、健康服务、社会住房等公共服务领域中去。

 PPPPublic-Private-Partnership)即公私合作模式,是公共基础设施一种项目融资模式。狭义的PPP是政府与私人部门组成特殊目的机构(SPV),引入社会资本,共同设计开发,共同承担风险,全过程合作。(如下图)

 《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》明确:政府和社会资本合作模式(PPP)是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作,并通过‘使用者付费’及必要的‘政府付费’获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管,以保证公共利益最大化。

基础设施投资的PPP模式优势:

1)能够有效地缓解政府对基础设施投资的财政压力。把PPP模式运作到基础设施项目建设中来,对政府来说能够吸引社会、民间的多余资金及实力雄厚的外资,减轻了身上的财政负担,并且由私人部门来建设和经营基础设施在向用户收取费用获得一定利润的同时还能向政府缴纳部分税收。

2)能够提高基础设施的管理效率和公共服务的质量。在以往的政府主导的基础设施建设中,政府只注重项目的建设而对建设完成后的基础设施的运行与维护缺乏足够的重视。PPP模式在基础设施建设中的应用能够从整体上提高各种基础设施发挥各自功能的水平,从而让政府有更多的精力去承担自己身上更重要的职责,提升基础设施的管理效率和公共服务的质量。

3)能够为超大型项目提供融资。基础设施项目投资额度一般较大,一些超大型项目投资金额往往达百亿元,项目的投资风险超出了单个投资者所能够承担的程度。项目PPP融资利用项目自身的资产价值、现金流量和政府给与的扶持措施安排有限追索贷款,使得为这类项目安排资金成为可能。

三、产业基金投资基础设施的PPP模式方案

1、产业基金投资基础设施PPP模式的基本结构

基本内容及运作流程说明:

·         PPP项目选择

PPP运作的项目选择最为关键。财金[2014]76号文《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》,即财金[2014]76号文中明确提出“各级财政部门要重点关注城市基础设施及公共服务领域,如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等,优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。”

·         项目PPP运作实施方案构建

根据选定的项目,由PPP咨询服务专业机构进行分析研究,构建完整的项目PPP运作实施方案,包括项目范围、项目公司的设立、交易结构设计、政府出资、特许经营权的设置、投资者的退出、风险管理、政府监管等。

·         项目PPP运作审批

由政府组织发改委、财政局、建设局等部门审批项目PPP运作实施方案,形成政府会议纪要,批准该项目PPP运作的实施;

·         项目PPP招标

PPP咨询服务专业机构根据审批通过的项目PPP运作实施方案形成整体投资者招商方案,并组织实施招标。

·         项目PPP投标

由产业投资基金联合开发运营公司组成的联合投标体投标获取该项目,并签订相关文件。考虑到产业投资基金自身缺乏开发运营经验,其需要联合一家开发运营公司组成联合体参与基础设施投资、建设及运营中。

·         项目PPP实施

产业投资基金与开发运营公司组成的社会投资人联合体与政府出资单位共同组建项目公司,并获得政府授予的该项目的特许经营权,组织项目的实施。

 

2、产业投资基金投资基础设施PPP的盈利收入

 目前PPP项目收入总体上包括三个部分:一是完全经营部分的资产经营收入,这主要依赖项目本身的运营管理,在保证特许经营协议约定质量基础上,通过提升效率、节约成本来获取盈利;二是准经营部分资产获取的政府补贴收入,在污水处理、垃圾处理等项目中,政府通过补贴的方式来保障项目财务可行性;三是公益性资产获取政府的资产服务购买收入,如市政道路、排水管网、生态环境治理等项目需要政府支付服务费用或购买资产。

3、产业基金投资基础设施PPP的法律体系

 项目PPP运作涉及的法律协议主要有:

1)《PPP特许经营协议》

 《项目PPP特许经营协议》由政府与项目公司签订。该协议主要规定了项目PPP合作的实施要求,项目特许经营权的内容、范围和期限,投资回报的确定及支付等等,关于合作期间不可抗力的损失处理,特许经营期限结束或者项目终止时项目资产的移交过程中协议双方的权利与义务等。

2)《PPP投资合作协议》

 《PPP投资合作协议》是一份双方协议,签约主体为政府与社会投资人。该协议签署的主要目的是确定项目公司和投资人双方合作模式、合作范围及重要合作条件及投资人的退出安排等。

4、产业投资PPP的退出

1)项目清算

 项目清算退出是指产业基金资金投入到PPP项目公司后,在项目投资公司完成项目任务(或阶段性投资任务后)后,通过项目投资公司清算(或注册资本减少)的方式,返还产业基金应当获取的股权收益,实现产业基金的退出。

2)股权回购/转让

 股权回购/转让退出是指产业基金资金投入到PPP项目公司后,在项目投资公司完成项目任务(或阶段性投资任务后)后,由政府、开发运营公司进行股权回购;或将股权转让给政府、开发运营公司或其它投资者。

3)资产证券化

 资产证券化退出是指产业基金资金投入到PPP项目公司后,在项目运营成熟后,通过将项目公司资产注入上市公司、发行信托证券化产品或海外发行房地产投资信托基金(REITs)等资产证券化方式,获得投资收益,实现投资的退出。

四、产业基金投资基础设施的PPP模式实施建议

1、完善特许经营等法律法规

 目前中国存在的有关基础设施建设特许经营方面的法规,仅仅是部门指导意见,缺乏国家政府提供相应的法律制度支撑,政策权威性和推行力度不够大,其间可能存在多出矛盾。为了完善产业基金投资基础设施的PPP模式应用,及为了推动整个基础设施融资市场与PPP模式的发展,政府应加大力度推行相关立法,使各项投资在法律制度保障的基础上顺利进行。

2、提高基础设施建设市场化水平

 基础设施要打破政府的垄断控制,需要依靠政府和基础设施市场的共同改革。多年来,中国城市基础设施建设一直是作为社会福利事业存在,由政府这只有形之手维持其建设和所提供的产品或服务。对于某些垄断性市政公用事业,在对存量资产进行评估后,可采取公私合作、出售股份或特许经营权等多种方式,吸纳社会私人部门资本,拓宽投资主体至企业或个人,促进项目完成和资产增量。同时需要建立合乎市场规律的基础设施价格体系,推进城市基础设施的市场化。

3、提高项目对产业基金的吸引力

 产业基金以PPP模式投资基础设施是直接投资,从风险与收益的角度来看,项目的盈利程度决定着投资基金的收益,也决定了其参与与否。2011年国外某知名产业基金仅在公路领域的两个项目投资中,就实现了8亿元的收益,且当年度其投资基础设施建设的收益率累计14.8%,高于12.7%的基准收益率。这样的投资回报是熊市股票投资无法实现的,极大地吸引了其它产业基金参与其中。为吸引产业基金参与基础设施项目融资,政府需采取措施,比如给予一定的财政补贴,在保证收益率的基础上,实现其公益性,同时实行税收减免,减少制度成本,提高绝对收益率。