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国有资本投资运营公司运营模式选择
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导言

改组组建国有资本投资运营公司成为新一轮深化国有企业改革的重点内容。国有资本投资运营公司的运营模式划分为企业集团式、财团式、淡马锡式、综合商社式和投资基金。对中央企业转型的国有资本投资运营公司来说,其首选模式应是财团式。

 

1978年之后,我国国有企业改革大体经过了三个阶段:

第一阶段1978-1992年的全面探索时期,主要围绕扩大企业经营自主权、利改税、承包制等展开;

第二阶段1992-2003年在建设社会主义市场经济下的改革全面推进和股份制改革展开时期,主要围绕抓大放小、建设现代企业制度、对国有企业进行公司化改制、股份制改革展开;

第三阶段2003-2015年国有企业改革的综合推进时期,主要围绕设立国资委、完善国资监管体制,推进现代企业制度建设展开。目前,可以说是进入了全面深化国有企业改革时期,将主要围绕国有资本投资运营公司、国资监管体制、现代企业制度建设展开。

 

改组建立国有资本投资运营公司,成为全面深化国有企业改革时期的重要改革举措,目的是建设市场化的国有资本投资运营机构,实现以管资本为主加强国有资本监管。那么,国有资本投资运营公司有哪些运作模式,现有中央企业在全面深化国有企业改革时期的前景如何,就成为值得关注和研究的重要问题。

设立国有资本投资运营公司为新一轮深化国有企业改革重点内容

 

1、发挥市场在资源配置中的决定性作用是全面深化改革的目标之一。

201311月,中共十八届三中全会在北京召开,会议审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(已下简称决定),就全面深化改革作出系统部署。这是首个以全面深化改革为主题的全会,标志着我国的改革进入到以经济改革、文化改革、社会改革乃至政治改革等带动整体改革的时期,即全面深化时期。

经济体制改革是全面深化改革的重点内容。《决定》突出强调,以经济体制改革为重点,发挥经济体制的牵引作用。经济体制改革的核心问题是正确处理政府和市场的关系问题。

《决定》提出,紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革,坚持和完善基本经济制度,加快完善现代市场体系、宏观调控体系、开放型经济体系,加快转变经济发展方式,加快建设创新型国家,推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展

所谓市场发挥资源配置中的决定性作用,强调的是市场决定价格的产生,价格引导资源的配置,也即是说,尽最大可能减少体制机制对企业行为的扭曲,着力解决政府干预过多和政府监管不到位的问题,使企业在市场产生的价格信号的指引下,对资源的配置进行调整和优化,从而提升资源配置效率,推动经济发展。

 

2、现代企业制度建设是国有企业制度改革的方向

要使市场在资源配置中发挥决定性的作用,需要企业作为独立的市场主体,能够自主的按照市场的价格信号对资源配置做出调整。这就需要企业作为独立自主的主体,能够自由的、灵敏的对市场的调节做出反应,避免政府对企业行为的过度干预。

可以说,推动国有企业建设现代企业制度,打造成为独立的市场主体,充分激发和释放企业活力,提高市场竞争力和发展引领力,是深化国有企业改革的出发点和落脚点。

为此,《决定》明确指出,国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济,是基本经济制度的重要实现形式”…“允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。国有资本投资项目允许非国有资本参股这就从企业的产权基础上进行了根本性的改变,使得政府对企业的直接干预的基础产生了动摇。

同时,为强化企业市场主体地位,在《决定》的基础上,中共中央国务院出台了《关于深化国有企业改革的指导意见》(以下简称指导意见),对将国有企业打造成独立市场主体的手段和途径进行了更为详细的说明,指明了国有企业下一步改革的方向。

《指导意见》从推进公司制股份制改革、健全法人治理结构、建立国有企业领导人员分类分层管理制度、实行与社会主义市场经济相适应的薪酬分配制度、深化企业内部用人制度改革等。《指导意见》作为国有企业改革的顶层文件,还将围绕顶层文件出台一系列的改革文件,从而构成国企改革的1+N政策体系,对国有企业改革的具体问题制定详细的政策。

可以说,对国有企业来说,在1+N系列文件的指引下,其未来的改革方向是实现企业的现代企业制度改造,从而确保企业的独立市场主体地位。

 

3、国有资本投资运营公司是新一轮深化国企改革的重点

2013年,《决定》提出,要完善国有资产管理体制,以管资本为主加强国有资产监管,改革国有资本授权经营体制,组建若干国有资本运营公司,支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司2015年,《指导意见》再次强调,实现以管企业为主向以管资本为主的转变,改组组建国有资本投资、运营公司,探索有效的运营模式

可以说,改组、组建国有资本投资运营公司是国有企业改革发展的需要和国有资产管理体制改革的外在要求。国有资产监管机构依法对国有资本投资、运营公司和其他直接监管的企业履行出资人职责,并授权国有资本投资、运营公司对授权范围内的国有资本履行出资人职责。

国有资本投资、运营公司作为国有资本市场化运作的专业平台,依法自主开展国有资本运作,对所出资企业行使股东职责,按照责权对应原则切实承担起国有资产保值增值责任。

国有资本投资运营公司是按照责权对应原则,对所出资企业行使股东职责,这就表明,国有资本投资运营公司对所投资企业拥有的是股东权利,按照公司法和公司章程的规定,以市场化行为、通过公司治理机制对所投资企业进行管理,更加突出的是市场化的手段和措施。

在大量的国有企业完成公司制改造之后,国有企业改革的主要内容必然是确保国有企业市场主体地位,实现以市场化手段对国有企业进行监管。这种监管方式的变革,需要与此相适应的组织体系,从目前来看,这种组织体系的建设主要是通过国有资本投资运营公司来完成。与此对应,未来国有企业改革的重点工作也必然是推进改组组建国有资本投资运营公司,探索其有效的运营模式,发挥其在国企改革中的示范作用。

 

国有资本投资运营公司国际经验

改组组建国有资本投资运营公司成为下一步国企改革的重点工作,那么,国有资本投资运营公司如何运营呢?这既需要总结国际上的大型的国有资本投资运营公司和大型国有企业的实际经验,也需要总结国际大型多元化企业集团的运营模式。

这是因为一方面,国际上大型国有资本投资运营公司和大型国有企业的实际运作模式,为我国组建的国有资本投资运营公司的运作提供了直接支持;另一方面,鉴于国有资本投资运营公司本身所持有的庞大的资本量、广泛的业务布局,考察国外多元化大型企业集团的运营模式,也有一定的借鉴意义。

 

1、国有资本投资运营公司的运营模式

考察国外国有资本投资运营公司的运营模式,更多的需要从国有资本本身的形态上进行研究。按照国有资本投资对象的差异,我们将国有资本投资运营公司的运营模式划分为三类。

第一类是国有资本以大型国有企业集团形式存在的模式。这种模式在欧洲较为常见,主要体现为实体类的控股公司,比如法国国家铁路公司、法国电力公司、挪威国家石油公司(挪威石油能源部持股占股本的67%)等。

法国电力集团(Electricite De France)成立于1946年,是负责全法国发、输、配电业务的国有企业。为了完成公共服务事业的使命,法国电力集团负责电力设施的设计、建设和运营。凭借50多年能源开发经验,法国电力集团已经成为世界领先电力公司之一。

作为一家在核能、热能、水电和可再生能源方面具有世界级工业竞争力的大型企业,法国电力集团可以提供包括电力投资、工程设计以及电力管理与配送在内的一体化解决方案。法国电力集团的目标既追求商业性财务回报,也要满足社会公共要求,保障国家能源安全,推动绿色发展。资产管理方面以战略投资者参与运作企业的模式进行。

2005年,法国电力集团实现了整体上市,法国政府持有法国电力集团的股票份额不低于70%。法国政府先对国有企业改制上市后的公司治理做出了具体的制度安排,见于法国经济财政部向政府呈交的F.MER报告《关于国家股东和国有企业的治理》、法国政府向议会呈交的调查报告《关于国有企业的治理》和国家参股局制定的《国家参股局和国家参股企业关系的治理规则》等文件。法国电力集团的公司治理安排是按照法国政府的相关政策来执行的。

第二类是以大型投资集团的形式存在的模式,典型的模式是新加坡淡马锡公司。

从股权安排上看,新加坡财政部拥有淡马锡100%的股权,政府从3 方面履行出资人权利:一是对特定人事任免的否决权,二是信息获取权,三是收益权。除上述权利,政府不介入淡马锡的经营决策和日常运作。

从淡马锡公司的投资形态看,淡马锡公司持有两类资产,一类是战略性投资业务资产,主要投资对象是新加坡的政联资产,包括新加坡电信、新加坡航空、海皇轮船等公司股权,作为战略性持有;另一类是商业类投资资产,淡马锡公司将会依据市场形势对投资资产做出购买、持有、出售等决策。

在对战略性投资对象(淡联公司)的管理模式上,淡马锡公司代表政府管理国有资产,依靠产权纽带管理国有企业,采取市场化的方式运作国有资本。淡马锡不直接介入相关企业的经营和决策,而是通过加强董事会建设来实现对相关企业的有效监督和管理。

第三类是以市场化投资基金平台形式存在的模式。这种模式广泛存在于各类投资基金,比如挪威全球养老基金、中国中投(主要运营中国外汇资产)、阿布扎比投资局、卡塔尔投资局等,主要是类似于主权财富基金的形式。

与前两类国有资本投资运营公司形式相比,以市场化投资基金平台形式存在的模式,在国有资本的资产形态、运营目标、管理模式、流动性等方面均有较大差异。其资产形态主要是可流通股权和资金;其运营目标主要是实现财务回报、其管理模式相对单一,即作为财务投资者和小股东,不积极履行股东权利;其资产的流动性较强,主要是国内外的可交易性的金融资产。


2
、多元化大型企业集团的运营模式

如果按多元化大型企业集团的业务重点划分,可以将多元化大型企业集团的运营模式划分为两类,一类是以产业整合为特征,围绕一个或者多个产业的产业链进行布局的企业集团模式,类似于财团模式;另一类是以网络控制为特征,辅之以金融投资等手段,围绕市场进行布局,控制原材料供应商、销售渠道等,类似于综合商社模式。

财团模式更多的是指日本的大企业之间的横向联合,以股权为纽带,以金融为支撑的大型企业的联合体形态。现代日本的财团组织的典型特征包括,其一在产权角度来看,企业法人之间交叉持股,而不是由母公司进行系列持股;其二在企业控制上,股东对经营者的制衡弱化,经营者居于支配地位;其三企业激励机制长期化、稳定化;

其四是人事派遣为特征,比如派出董事、高级管理人员,以加强企业之间的人事结合。

类财团模式则广泛存在于以实业发展为特征的大型企业集团,比如美国的GE、日本的三菱集团、韩国的三星集团,国内的复星集团。类财团模式强调的是通过产业整合和产业配合来强化整个集团的抗风险能力,强化集团发展实力。比如,三星集团就通过围绕通信、船舶、化学进行产业整合,以产业整合和产业控制来强化自身的竞争力,再通过不同产业之间在经济周期之中的循环和互补来降低整个集团的经营风险。

再比如美国GE集团GE集团通过自身强大的研发实力和技术储备,在航空发动机、医疗设备等领域占据重要地位,并随经济形势发展和技术趋势演变以及市场竞争格局的变动,调整自身产业和业务组合。比如,GE从金融业务领域的退出,和大力介入工业互联网领域,成为工业互联网领域重要的标准制定者。

综合商社模式起源于日本,强调的是企业发挥功能的综合性,主要是以贸易为导向,集贸易、金融、信息、运输等综合功能于一体的跨国公司形式的组织载体,作为产业链的组织者存在,是集实业化、集团化、国际化于一身的贸易产业集团。用小岛清的话来说,综合商社是在一定的时间和场所中起中介作用的类市场合作体系

近代以来,综合商社以其强大的筹资能力为基础,以广泛的金融服务为纽带和手段,建立起贸易、金融、产业联动发展的一种金融运作机制,为企业提供商社金融服务,包括赊购赊销票据相关的金融支持、以长期贷款为主要形式的直接投资融资、以融资租赁、金融租赁为主的租赁服务。

近年来,综合商社借助于直接投资,强化其对商业网络和产业基础的控制,其投资更加重视长期性的商业伙伴关系的建立,是战略性投资;另一方面,综合商社借助于其强大的信息网络,大力加强对基础原材料领域的投资,以此为基础强化对产业的纵向控制。

 

我国国有资本投资运营公司的运营模式选择

十八届三中全会以来,国资委指导推动国有企业积极开展国有资本投资运营公司试点。从中央企业看,2014年,国资委启动两家投资公司试点工作,选择中粮集团、国投公司开展投资公司试点。作为国有资本投资公司试点企业,中粮集团加大对境内外资源整合力度,进一步聚焦主业,农业、粮油等核心业务资本占比达71%,同时加快对中粮肉食、我买网等子公司的混合所有制改革。

2016年,国资委进一步扩大国有资本投资公司试点,增加神华集团、宝武集团6家企业作为国有资本投资公司试点,在诚通集团、中国国新开展国有资本运营公司试点工作。预计随着试点工作的推进和外部条件的具备,更多的中央企业将逐步转型为国有资本投资运营公司,或者被国有资本投资运营公司控股。那么,转型的国有资本投资运营公司,其运作模式如何选择呢?

首先,类财团模式将会是大量中央企业转型的国有资本投资运营公司的选择。

这是由于现有的中央企业业务布局庞杂,除主业之外,还广泛投资于多个产业。同时,中央企业具有良好的资信,且大量拥有财务公司,具备良好的金融基础。借助于自身金融实力,采用产业整合手段,强化对主营产业的控制力,将成为大量中央企业的必然选择。因此,类财团模式,将是中央企业转型为国有资本投资运营公司的首选。

其次,类淡马锡模式将会是少量中央企业转型国有资本投资运营公司的选择

这主要是由于类淡马锡模式主要在战略性持有资产之外,还广泛的以财务投资的形式对外进行股权投资,其核心能力在于公司的投资和资本运作能力。现有中央企业大量是以产业运营为基础的,不具备良好的投资选择和资本运作能力。因此,只有少量的国有资本投资运营公司会选择类淡马锡模式,比如国投集团、中信集团。

再次,以国有企业集团模式存在的国有资本投资运营公司,将是多数中央企业转型为国有资本投资运营公司的期望。

但是,这种选择在国家推动国有资本投资运营公司建设的背景下,以国有企业集团模式存在,对现有的管理体制的变革程度、冲击将会较小,也不会从根本上改变其原有的运营模式。

因此,对中央企业来说,转型为以国有企业集团模式存在的国有资本投资运营公司是首选,但是多数中央企业将在聚焦主业、剥离副业的政策推动下,最终会成为专注于某些行业的企业,并被国有资本投资运营公司纳入麾下。

最后,少量中央企业具备转型为综合商社模式的国有资本投资运营公司的可能,比如中化集团。

这主要是由于其已经具备了发展成为综合商社模式的条件,拥有遍布全球的营销网络、具备一定的金融基础。